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导游管理体制改革的基础和出发点

　中国···　发布:1000781　录入:2011-10-18　人气:统计中...

导游劳动收入和保障关系到导游人员的切身利益，是导游管理体制改革首先要解决的问题，也是改革的基础和出发点。因为经济地位和经济收入直接影响职业的社会地位和吸引力。更重要的是，由于目前旅游市场零负团费操作模式形成的怪圈，导游被卷入其中，导游的诸多收入被扭曲甚至遭到潜规则，不仅是服务质量下降的直接诱因，也使导游社会地位下降、旅游业整体形象受损。

　　旅行社体制转变、市场环境变化引发的利益分配格局调整和导游归属改变，是导游薪酬中诸多矛盾最初始的原因。改革开放初期，导游作为旅行社正式员工，完全接受旅行社管理和控制，矛盾并不突出。随着市场经济发展，尤其在上个世纪90年代前后，对产品价格有完全决定权的旅游商品销售点和非垄断性的旅游景点，开始给导游回扣，以吸引其通过控制行程增加销售。随着回扣在导游收入中占比例越来越大，旅行社对导游的控制不断减弱。旅行社开始不给导游发工资，不养固定导游，将他们“甩”向社会，以减轻自己不断增加的经营压力。客观地说，旅行社并不是天生的“黄世仁”，两者由利益共同体转变为相对独立时，产生利益博弈，由于力量对比的悬殊和制度管理上的空缺，旅行社占据上风，导游只能随波逐流，适应服从。

　　1999颁布实施的《导游人员管理条例》确定了可在导服公司注册的从业方式，导游脱离旅行社当“自由人”的趋势形成。《劳动合同法》的出台是这个现象产生后十多年后的事情，这期间，没有法律法规保护，行业规章制度也相当缺乏，保护断档，导游被“孤零零”地推向了社会，自己去“挣”生活。零负团费经营模式出现后，导游处境恶化，与旅行社之间利益冲突更加突出。旅行社无视与导游间实际劳动关系，不仅不付劳动报酬，还要交买团费、垫付团款，迫使其通过诱导游客增加购物和消费赚取回扣获得收入。正如题一所述，导游在这个过程中成为旅游市场矛盾的焦点。

　　没有人否认，零负团费是导游目前困境的直接祸首。它被喻为旅游市场的“癌症”，根治难度可想而知。导游薪酬有没有可能超越“因果”关联，绕开这条由市场无形的手和众多利益链条形成的巨大障碍，独辟蹊径寻找到自救方法。

　　笔者认为，这是完全可能的，关键是要选准突破点。

　　首先，不能从导游归属上破题。如果让导游再回归旅行社，必须与旅行社签订劳动合同，不仅不符合旅行社经营特点和经营规律，也与现实相去甚远，更与导游从业的特点和旅游业务的需求不相适应。结果不是两败俱伤，就是国家的规定变成一纸空文。

　　笔者认为，解决这个问题不可能依靠市场自我调节，必须使用国家强力保障导游劳动收入和高效执行作为保障：建立适合导游职业特点的分配制度，在相当程度上铲除零负团费操作模式以挤压和牺牲导游利益为重要条件的生长土壤，使扭曲的利益分配逐步回复正轨。只要问题看得准，方向选得对，执行有保障，完全有可能脱离零负团费的市场压力和规则，逐步建立合理透明的导游薪酬制度。

　　合理透明的导游薪酬机制必须建立以下制度和环境：第一、确立以劳动报酬为主的导游收入基本制度；第二、消除导游灰色收入并建立相应规则；第三、从源头上改善旅游市场环境，建立旅游购物市场的诚信信用体系，规范购物店行为。

　　确立以劳动报酬为核心的导游薪酬基本制度

导游应该有什么样的收入？本文认为，职业收入离不开这个职业的市场需求、稀缺性、教育程度，同时必须兼顾工作时间、工作强度、工作复杂性、工作风险、责任大小等。导游在前三个因素上并不具有明显优势，但是他们工作时间长、所需知识面宽、技巧复杂、劳动强度大、意外风险高、承担责任重大。因而，在同等职业中，应该居于中高收入水平。同时，其薪酬制度必须符合职业特点，客观反映导游的劳动付出。

　　由于大部分导游在执业过程中存在分散和自主选择的特点，很少与某一单位签订固定期限劳动合同。除了旅行社聘用的少数固定导游外，对大部分导游而言，基本工资制度并不现实。因此，保障劳动报酬是问题的核心。让带团服务费作为导游的主要劳动报酬，成为导游职业薪酬构成的主要部分和基础，更能反映这个职业的特点。它能保证导游带一天团便能得到合理的劳动收入，工作多久就有相应的劳动报酬。

　　带团费作为导游的劳动报酬，在现有法律制度框架就可以直接实现。旅游行政管理部门可以依据《劳动合同法》和《旅行社条例》的相关规定，强力保护导游的劳动关系从而让导游有新的“归属”——谁使用，谁付酬；谁得利，谁保障。导游为旅行社带一次团，旅行社就必须支付一次劳动报酬。《旅行社条例》第三十二条规定，“旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬”。本条所指劳动合同，包括固定期限劳动合同、不固定期限劳动合同以及以完成一定工作任务为期限而签订的劳动合同，涵盖了导游的各种劳动形态，完全可以作为保障导游劳动报酬的法律依据。

　　为了将导游服务费作为导游带团得到的劳动报酬的主要形式，国家应明确规定，旅行社在旅游产品报价中必须单独规定导游服务费（不低于当地最低工资标准，具体幅度及数额由各省级旅游局根据当地经济发展和旅游市场实际情况，加上个人社会保险的平均数目，协调当地劳动保障部门予以规定），此收入归带团导游个人所有（对于旅行社的专职导游可以另行规定最低带团费标准）。为了加强旅行社对导游的合理控制和服务质量的管理，企业可以根据明文规定对带团费行使监督管理权。如果导游带团服务质量没有达到约定的标准，引起游客不满或者投诉，查证属实后，旅行社可以根据本社此前已有的明文规定予以扣除。但是，如果旅行社在导游上团前没有明确规定，也没有与导游就相关事宜达成协议，即不得以任何理由扣除导游的带团费。违反该规定，无故克扣或者做出其他规避法律的行为，就构成了违反《旅行社条例》以及《劳动合同法》的行为。

　　为了保障相关规定得以确实实施贯彻，严格执法十分重要。必须严格执行已有规定，严厉查处旅行社不支付导游应得的劳动报酬，以及以“买团”、交纳“人头费”、“上团费”等形式强迫导游分担旅行社的经营风险和负担经营成本的行为。

　　为进一步提高执法效率，加强保障力度，国家旅游局还应尽快促成《导游人员管理条例》修订，制定更加具体有利于执行的措施，进一步完善相关制度，最终确立以劳动报酬构成导游基本收入的制度。在修订《条例》的时候，应当增加违法处罚的内容和程序，便于各地旅游行政管理部门直接执法，减少协同执行的成本和浪费。

　　带团补贴是因导游职业特点产生的诸如包括带团的超时加班补贴、通讯补贴等，是其应获劳动报酬的补充（具体幅度及数额仍由省级旅游部门协商当地劳动保障部门予以确定公布）。旅行社应在导游上团后保证及时发放，不得无故欠发或拖延。如有违反，旅游行政管理部门可以根据投诉核实后按有关规定予以严肃处理。

　　广大导游是旅游行业重要的劳动者，保护旅行社和导游之间的劳动关系，保障导游的劳动权益，既是在目前市场环境下加强旅游市场管理和规范的必要措施，也是导游管理体制改革得以顺利推进的重要基础，是各级旅游行政管理部门义不容辞的责任。通过保护和保障，必然会逐步提高导游的劳动价格和旅行社使用导游的成本，客观上减少零负团费的操作空间，降低它对旅游市场的危害和恶劣影响。

　　建立公对公回佣制度消除导游灰色收入

消除导游从购物及景点回扣取得的灰色收入，既是建立透明合理薪酬制度不可回避的问题，也是整个导游管理体制改革的一大难题。

　　从历史上看，佣金从旅行社诞生之日起就是其主要营业收入。包价旅游出现后，虽然比例有所减少，但仍然是重要部分。这已成为公认的商业惯例，得到普遍遵循。比如旅行社从销售航空、铁路等交通客票收入的回佣，预订饭店得到返点，从景点门票取得的折扣等，都是佣金的表现形式。目前，社会对此并无异议。争议集中在旅游购物或者自费景点上。由于存在价格虚高甚至有欺诈的现象，有的回佣返点高达40%-90%，大大超出了正常佣金范围，侵害消费者利益。国家有关部门明确表明这种“回扣”一律为商业贿赂，应认定为非法收入，收受人甚至有可能构成犯罪。由于社会公众对在旅游购物中存在的高额“回扣”十分反感，由此形成了比商业惯例更加强大的舆论压力，正常回佣也被连带遭彻底否定。

　　笔者认为，对于回扣问题需要疏堵结合，一方面要努力争取社会和有关部门理解接受合理的国际惯例，另一方面必须规范购物店和自费景点回扣，尽早建立公对公回佣制度，承认一定比例合理的佣金是旅行社的合法收入，按规定交纳所得税，使灰色收入阳光化合法化。严禁导游私自收取回扣，旅行社可以自行决定是否按约定比例将合理回佣的一部分奖励给导游。一方面堵，一方面疏，消除旅游市场的潜规则，逐步扭转修复目前导游和旅行社之间扭曲的利益关系。

　　建立公对公佣金制度，必然会遇到短期内很难突破的几个障碍：在旅游购物市场消除暴利和欺诈；旅行社确实能得到真实可靠的销售数据；突破部门阻力和社会压力，扭转舆论导向。

　　承认公对公佣金的合法性，业内的呼吁早已有之，国家旅游局在过去的十几年中多次尝试，均因阻力巨大无功而返。它面临几大难关：首先，国家没有对旅游购物店的财务状况进行监测的统一网络，佣金管理很难纳入营业收入和财税统计，上有政策下有对策的暗箱操作无法杜绝。其次，旅游部门缺乏足够行政权力将购物店、景点等纳入有效规范，执行规定缺乏手段。其三，说服其他部门，取得社会舆论同情，尚无充分的论证和理论支持。可见，它不仅是建立透明合理导游薪酬制度的最大难题，也是整个导游管理体制改革的一块难啃的硬骨头。

　　因此，进行充分论证、制定切实措施、获得舆论支持，既要有深入的理论研究支撑为基础，也要有舆论声势支持为条件，还要有手段制度创新为保证，是一个系统工程，没有坚定的立场和切实的投入，这块骨头是啃不动的。只有不畏困难，下定决心，决策得当，下大力气，不懈努力勇克难关，才有望达到目的。

　　建立旅游购物及自费景点的诚信体系改善旅游市场环境

　　各级旅游行政管理部门可以结合本地情况，加大对旅游购物市场的规范引导力度，尤其要借助政府权威和公信力，巧妙利用市场力量开展多种形式的规范工作。例如，发布旅行社和旅游购物商店等的示范合同，约定购物佣金的合理比例，通过合同方式使佣金合法化。（即使在行政法层面佣金暂时得不到明确的承认，但是法律允许通过合同明确适当的佣金，民事法律范围内，只要没有法律明确禁止，一般尊重当事人约定。）此外，还要善于利用政府对旅游购物相关信息披露的公共服务功能，加强市场引导。引导承诺无假货、无欺诈并能提供相应保障的购物店自愿加入政府建立的本地诚信旅游购物网络。利用信息渠道披露的公共服务信息，让旅游者知道，旅行社必须向旅游者明示购物店是否是其推荐的诚信店；要求导游在带团购物或者自费增加景点时，应向旅游者明示旅行社得到的佣金及其比例。保障消费者的知情权，增加消费者自行判断的能力，培养成熟的消费者，促使交易透明化，让越来越理性的消费者参与公平市场的建立和监督，最终让市场走向公平和规范。

『转自：第一旅游网　原创：国家旅游局监督管理司 ⊿若有差错，请来函更正』

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